Referendum2016: Prof.Carnevale
17 ottobre, 2016   |  

Continuando la nostra “inchiesta” sul Referendum Costituzionale che si celebrerà il prossimo 4 dicembre, abbiamo posto delle domande al Prof. Paolo Carnevale.
Attualmente Professore Ordinario di “Istituzioni di Diritto Pubblico” presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università “Roma Tre”, il Prof. Carnevale ha tenuto in passato anche corsi di “Diritto Processuale Costituzionale” e “Diritto Costituzionale”. Collabora a numerose riviste giuridiche, è autore e curatore di molteplici pubblicazioni sulla teoria generale del diritto, sulle fonti, sulla tutela dei diritti e sulla giustizia costituzionale, oltre ad essere il direttore del Centro di Ricerca Interdisciplinare di Studi Politico-costituzionale e di Legislazione comparata (CRISPEL) e il Presidente dell’associazione costituzionalistica “Gruppo di Pisa”.

1) Sulla Carta Costituzionale dal momento della sua promulgazione ad oggi ci sono stati alcuni interventi, questi interventi si sono resi necessari per adeguare la Costituzione agli impianti normativi che si sono voluti creare.
Queste modifiche erano, e sono, “necessarie” o, se vogliamo, “lecite”.

Riformare la costituzione è una azione sicuramente lecita.”, ci dice il Prof. Carnevale “Del resto la Costituzione sulla quale si propone di apportare le modiche oggetto del referendum non è la stessa uscita dall’Assemblea costituente alla fine del 1947
Già nel passato infatti sono stati apportati dei cambiamenti, anche significativi. Ne ricordiamo alcuni, fra i più recenti, come: l’introduzione del principio del c.d. “Pareggio di Bilancio” e la modifica dell’art. 27 della Costituzione che ha comportato la definitiva espulsione dal nostro ordinamento della pena di morte anche in tempo di guerra. Modifiche ampiamente condivise in Parlamento e quindi accompagnate da quell’ampio consenso fra le forze politiche che, a mente dell’art. 138 Cost., esclude la possibilità di ricorrere al referendum popolare.
In altre congiunture, come quella attuale, le modifiche costituzionali sono state il frutto di un confronto “particolarmente conflittuale” che ha finito per fare della Costituzione “l’oggetto di una contesa politica”.

2) I pareri discordanti sulla riforma dati dalle due “fazioni”, si confrontano sul Senato e sulle altre modifiche che sono tese alla semplificazione dell’iter legislativo, per i sostenitori del “SI”, o che denotano una confusione e una riduzione degli equilibri costituzionali, per i sostenitori del “NO”. Qual è il pensiero del professore?

Taluni degli obiettivi dell’attuale riforma costituzionale in sé possono anche essere condivisi: si pensi a temi come il superamento del bicameralismo perfetto o la riduzione dei parlamentari”. Il fatto è però che le modalità attraverso le quali la revisione li persegue destano più di una perplessità e riserva e ad ogni modo intorno ad essi non si è stati in grado di coagulare in Parlamento una maggioranza qualificata (i 2/3 dei membri di ciascuna camera), tanto da consentire il passaggio referendario.

3) Il Senato viene profondamente ridisegnato con una composizione diversa e con competenze diverse: i senatori saranno dei delegati delle regioni in seno al Parlamento e rappresenteranno prevalentemente le istanze e i bisogni dei comuni e delle regioni. Questo permetterà veramente di eliminare le “competenze concorrenti” e la conflittualità esistente tra Regioni e Stato?

Uno dei nodi nevralgici della riforma costituzionale in effetti è proprio il Senato”, afferma il professore.
Il Senato dovrebbe rappresentare le istanze delle regioni e questo, del resto, ha già una flebile traccia nel testo della Costituzione vigente, là ove prevede che il Senato sia eletto “a base regionale”.
Nella riforma si registra l’introduzione di un bicameralismo asimmetrico in cui il Senato, salvo alcune competenze enumerate nelle quali viene mantenuto il suo “concorso necessario”, esercita in forma eventuale e non decisiva la potestà legislativa, che è attribuita invece in via universale alla Camera dei deputati, la quale sarà altresì l’unica camera politica titolare del rapporto di fiducia con il Governo. Buona parte delle leggi saranno pertanto monocamerali perché approvate dalla sola Camera dei deputati. Invero, il Senato potrebbe entrare nell’iter legislativo delle leggi monocamerali chiamandole a sé dopo l’approvazione della Camera, deliberando a maggioranza di un terzo dei propri membri nel brevissimo arco temporale di dieci giorni. Il che, però, realisticamente sembra poco alla portata di un Senato costituito da consiglieri regionali e sindaci “in prestito”.
Vengo, a questo punto, alla questione assai delicata della composizione del Senato.
I Senatori saranno eletti con metodo proporzionale dai Consigli (e non dagli Esecutivi) regionali fra i propri membri e, nella misura di uno per Regione, fra i Sindaci dei comuni della medesima Regione. Questo sistema verosimilmente enfatizzerà il dato della appartenenza politica rispetto a quella territoriale, poiché il Senatore consigliere sarà selezionato all’interno della lista in cui si è presentato alle elezioni regionali. In questo modo, il Senato tenderà inevitabilmente a rappresentarsi come espressione di quella lista prima ancora che del territorio. Insomma, c’è il rischio che il consigliere del partito dei blu o dei bianchi o dei gialli del Lazio sarà senatore dei blu, dei bianchi o dei gialli assai di più che senatore del Lazio. Con la conseguenza di formare una seconda Camera caratterizzata e pervasa da dinamiche politiche interne non troppo diverse da quelle proprie di quella che dovrebbe essere l’unica camera politica: vale a dire la Camera dei deputati.

4) Il tema della Riforma Costituzione è poi spesso associato alla riforma della legge elettorale, l’Italicum.
Per il fronte del “No”, che su questo punto in particolare è trasversale nell’emiciclo, afferma che associando il premio di maggioranza ed il ballottaggio alla Camera e la “nomina” dei delegati delle regioni nel Senato, si vada a creare sostanzialmente un super-potere del Governo a discapito del parlamento stesso e quindi della produzione legislativa. E’ veramente così?

Sicuramente il tema della riforma elettorale e quella della costituzione sono strettamente connessi”, ci dice il professore. “Non è possibile infatti dare una valutazione complessiva della riforma senza interessarsi della composizione della camera che deterrà il potere legislativo e anche quello di attribuzione della fiducia all’Esecutivo”.
L’attuale legge elettorale, il così detto “Italicum“, prevede una soglia di sbarramento per ottenere seggi da parte di ciascuna forza politica che si presenta alle elezioni pari al 3% dei voti validamente espressi su base nazionale e un premio di maggioranza necessario a far raggiungere il 54% dei seggi (340 su 630) alla lista che ottenga almeno il 40% dei voti validi al primo turno. Nel caso in cui nessuna lista attinga a quel livello di consenso è previsto un secondo turno per le due liste più votate, con assegnazione del premio di maggioranza alla lista che prevale nel ballottaggio. Ciascuna lista deve altresì indicare il suo “capo” con la conseguenza che per quella vincente, beneficiaria del premio, il “capo” finirà inevitabilmente per essere nominato Presidente del Consiglio. In questo modo si genera, da un verso, un notevole rafforzamento della posizione del Presidente del Consiglio in seno al Governo dovuto alla sua sostanziale legittimazione popolare e, dall’altro, un fortissimo continuum fra questi, il Governo e la maggioranza alla Camera dei deputati che vedrà l’Esecutivo godere di una posizione dominante su quest’ultima.

5) Sembrerebbe la riproposizione della legge elettorale utilizzata per i comuni. Il Presidente del Consiglio dei Ministri diverrebbe una sorta di “Sindaco d’Italia”.

Bisogna sempre stare attenti a compiere operazioni di trasposizione fra sistemi elettorali applicati ai diversi livelli di governo.
Ad ogni modo qui in discussione è la lettura congiunta del meccanismo elettivo delineato per la Camera dei deputati con l’assetto dei rapporti fra organi costituzionali che scaturisce dalla riforma a far concludere che il rafforzamento della posizione del Governo avrebbe dovuto accompagnarsi ad incremento del livello delle garanzie e dei contropoteri che, invece, non è dato registrare. Anzi. Il controllo parlamentare (da parte della Camera dei deputati) sul Governo si riduce verosimilmente a poca cosa, le maggioranze per l’approvazione dei regolamenti parlamentari, destinati ad avere un ruolo assai più rilevante che in passato nell’implementazione costituzionale, sono rimaste identiche, così che alla Camera dei deputati la maggioranza “premiata” potrà approvare con i propri voti le modifiche al regolamento, comprese le norme sul c.d. statuto dell’opposizione; il quorum per l’elezione dei giudici costituzionali, almeno alla Camera dei deputati, è molto più alla portata della maggioranza di quanto lo sia ora, ecc.

6) Ma quindi al Referendum Costituzionale sarebbe meglio votare “Si” o “No”?

Il mio, come si sarà capito, è un “NO””, afferma il Prof. Carnevale, “dovuto al fatto che, oltre alla considerazione per cui una modifica costituzionale di questa portata avrebbe richiesto la ricerca di un consenso politico più ampio tra le forze parlamentari, l’effetto complessivo che se ne ricava è quello di una riforma squilibrata e un po’contraddittoria.” Il Professore ci tiene a precisare che questa risposta è “puramente tecnica” e non è frutto, in alcun modo, di una valutazione politica.
Un’ultima notazione finale riguarda la questione del titolo della legge, assai evocativo e significativamente orientato ad un fine di captazione del consenso (“Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzionendr). Ebbene il fatto che l’Ufficio centrale abbia formulato il quesito introducendovi il titolo della legge è in chiara violazione della legge sul referendum (n. 352 del 1970), il cui articolo 16 prevede che per le consultazioni popolari che abbiano ad oggetto una legge di revisione costituzionale, nella domanda posta all’elettore vadano indicati i disposti della Costituzione che risultano incisi dalla modifica e non il titolo della legge di revisione. Così c’è il rischio di influire sulla genuinità del consenso espresso dal votante e quindi sulla stessa libertà di voto.

Ringraziamo ancora il Prof. Paolo Carnevale per il notevole contributo all’inchiesta sul Referendum Costituzionale che ha accordato alla nostra testata.




 
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